土地要素市场化配置：一场不亚于80年代农村承包制的伟大改革-1

1、土地之重——解析土地要素市场化改革Q1

本节目为浦山讲坛第十六期，录制时间为2020年5月11日

主题：土地之重——解析土地要素市场化改革

嘉宾：中国金融四十人论坛（CF40）学术顾问、中国国际经济交流中心副理事长黄奇帆

Q1

4月9日发布的《中共中央国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》中提出，“城乡建设用地指标使用应更多由省级政府负责”。用地指标的审批权放到省级政府，会对未来土地资源配置、产业布局，特别是城市群发展带来哪些影响？

黄奇帆：中央这一次关于要素市场改革的决定，是非常重要的。我们国家的基本国情，人均耕地、优质耕地以及后备的耕地资源很少。长期以来，随着人口不断增长，城镇化、工业化对土地的挤压、对耕地的占用比较多，国家也因此出台了相关政策。控制建设用地的规模，确保耕地红线，成为保障国家粮食安全根本出发点和重要的战略举措。

☞我国城乡建设用地指标管理沿革

我国建设用地指标的控制政策，整体上经历了两个阶段，从项目到区域管理的转变。1987年，原国家计委、国家土地管理局提出了从项目层面对特定项目所需占用额定土地的面积管理办法。每个项目需要多少土地，由国家部门来审批，这就是项目管理。随着后来市场化的发展，以及各地区、各项目的独特差异，在项目层面控制建设用地指标就变得难以为继。

所以在2008年，国务院明确了对各个地区新增建设用地指标实行“统一分配、层层分解、指令性管理”的方法。一方面，中央每年对各地新增建设项目用地指标进行总量管控；另一方面，严格农转用程序报中央审批。从那时候开始，以各级政府为主体，以不同年份下的总量控制为核心，建设用地指标控制体系初步形成。

实际上，从那时候起每年中央对各个省要使用的土地指标给一个额度。比如重庆，一年可以征用20万亩地，或者贵州一年可以征用25万亩地。这个指标每年由国土部下达给各个省市，各个省市就在指标范围内进行项目的分配和管理。

各省市拿了这个额度形成的一个个的具体项目还是要报中央审批，所以叫做额度管理、严格审批。这样的办法比原来的方法相对宽松，原来的方法从每个项目的用地指标到用途、需求全部由中央管控，现在是在一定的额度内，地方政府对土地项目分配使用有了一定的自主权。

这套方法，在客观上产生了一个很好的项目推进作用，但还是有两个缺点：一是由于审批层级高、环节多、事权错位，中央一级审批范围比较宽，也承担了部分应该由地方人民政府承担的事权。二是虽然地方有一定的自主权，但是项目审批还是垂直的。每个重大项目都是报国土部、国务院来批准，这也有效率低的一面。

基于这种背景和趋势，今年3月12号，国务院颁布了《关于授权和委托用地审批权的决定》，将永久基本农田以外的农用地转为建设用地审批事项授权省一级地方政府批准，同时试点将永久的基本农田转化为建设用地和国务院批准土地征收审批事项委托部分省级政府批准。北京、天津、上海、江苏、浙江、安徽、广东、重庆，就作为首批的试点。相信试点到一定阶段，成熟了以后，这个做法也会推广到其它各个省市。

☞建设用地指标审批权下放的意义

这一重要举措对于加强耕地保护，促进土地节约集约使用，满足经济社会发展合理用地需求有十分重要的意义。

国务院这个新举措，一是对建设用地审批权下放，推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。以往，由于建设用地审批层级比较高的原因，审批周期长，审查环节多，审批效率低的问题不同程度的存在，不利于重大项目及时落地。这个时候深化用地审批制度、简政放权，正是坚持了问题导向，进一步优化各级政府的职责分工，切实提高行政效率。

第二，建设用地审批权下放是贯彻落实党中央、国务院“放管服”改革要求和优化营商环境决策的内在应有之义。通过下放用地审批权，中央政府可以从具体用地审查等微观事务中解脱出来，把更多的精力放在宏观政策的制定和事中事后的监管上面，通过用地审批效率提升，促进用地保障能力的提升，为持续有效扩大内需创造良好的氛围。

第三，建设用地审批权下放，是促进投资项目落地的重要举措。下放用地审批权，可以赋予省级人民政府更大的用地自主权，提升用地保障的及时性，为推进投资有效落地，土地高效保障，实现经济社会发展目标提供了政策支持。

☞对土地资源配置、产业布局及城市群发展的影响

对土地资源配置、产业布局和城市群发展的积极影响突出表现在以下几个方面。

第一，会进一步优化土地资源配置，但并不会导致大规模建设用地新增，也就不会造成土地规模使用大幅度的扩张。中央这个决定对建设用地审批权的下放，重在“布局”调整，目的是提高“效率”，而不是建设用地规模“增量”。审批权虽然下放给了地方，但国家对于十分珍惜、合理利用土地的原则没有放松。最严格的耕地保护制度和守住耕地保护红线的要求没有放松，只是把这种原则要求落实给了省级政府。未来在各级国土空间规划、土地供应计划、空间用途管制的约束下，建设用地供应的关注重点主要是挖掘存量，控制增量。

第二，这一场改革会加速产业项目落地，促进试点省市基建建设。过去，很多产业项目因为审批时限过长，审批的流程过于复杂，导致项目迟迟落不了地。很多基建项目因为占用基本农田，需要报国务院审批。这次审批权下放以后，试点城市占用基本农田的基建项目不用报国务院审批，而是由试点省市灵活处理。产业项目、基建项目的效率会更高，从而加速试点省市的发展速度。特别是北上广深这些中心城市，发展会进一步加快。

第三，会进一步促进城市分化，格局重塑。审批权下放的这八个试点省市，都和我国最大的城市群紧密相关。京津冀城市群、长三角城市群、粤港澳大湾区、成渝城市群等等，都在这八个省市当中。这在一定程度上表明国家要扶持中心城市和城市群的发展，不再是追求城市平均化发展。此次审批权下放，将促进城市群和中心城市的建设空间扩张，改变城市群土地供给的格局，改变土地资源配置的理念，城市格局将迎来新的较大的变化。