土地要素市场化配置：一场不亚于80年代农村承包制的伟大改革-5

5、土地之重——解析土地要素市场化改革Q5

本节目为浦山讲坛第十六期，录制时间为2020年5月11日

主题：土地之重——解析土地要素市场化改革

嘉宾：中国金融四十人论坛（CF40）学术顾问、中国国际经济交流中心副理事长黄奇帆

Q5

今年1月1日实施的新《土地管理法》在改革土地征收制度方面有多项重大突破，接下来在具体的实施过程中还应该注意哪些问题？

黄奇帆：的确，这次改革对土地征收采取了许多新的办法。

☞我国土地征收制度沿革

今年1月1号实施的新《土地管理法》，进一步完善了我国土地征地制度，这个改革成果的取得不是一步到位，一蹴而就的，也不是一帆风顺，而是在几十年的改革进程中不断探索、总结发展中形成的。要想准确地理解和把握新《土地管理法》征地制度改革方面的一些内容，需要了解和回顾我国征地制度改革的历史。

这段改革历史基本上可以分为三个阶段。

第一个阶段，土地改革和集体化的时期。新中国成立以后，政府面临错综复杂的革命形势，初步摸索并很快建立了一套土地征收制度。在历经了集体化时期土地权属关系调整后，在改革开放前很长一段时间发挥了重要作用。

第二个时期，改革开放初期，党的十一届三中全会以后，我国实施改革开放政策，经济和社会制度发生了较大转变，土地供给逐步成为服务国家重大建设项目和市场主体建设发展的重要保障。征地制度也在市场经济的逐渐发展中不断改革推进。

纵观改革开放40多年来征地制度的演变历程可以看出，在改革开放初期，我们以解决征地代价高，降低国家建设成本为主要出发点，来修改宪法制定土地管理的法律法规，确立征地制度的框架。

1982年，国务院公布了《建设征用土地的条例》，1986年又制定了《土地管理法》，在一定阶段的土地管理当中发挥了重要作用。总体来看，这一阶段土地征用的突出特点是，政府并非征用土地行为直接实施的主体，而是处在用地单位和被征地人之间，对用地人提出的方案进行审批，并监督实施。具体的补偿安置工作也是由用地单位和被征地人之间协调解决。这种做法虽然赋予了用地单位和被征地人之间更大的自主性，但并没有充分体现征地权必须由国家实施的法律规定以及征地必须符合公共利益这两大要点。在一定程度上造成了征用土地透明度差、侵害农民权益的行为不断发生。

第三个阶段是1998年修改《土地管理法》开始一直到2018年。随着市场经济的不断发展，乡镇企业和开发区建设客观上助推了乱占耕地、违法批地、炒卖土地的风潮。为解决这些问题，中央于1998年修订了《土地管理法》、《土地管理法的实施条例》。这次修订对土地管理方式和土地利用方式进行了重大变革，是土地管理思想发生根本转变的集中体现，确立了我国土地管理的基本法律制度。

与1986年的《土地管理法》相比，1998年修订后最大的变化是，政府在征地过程中从后台走到了前台。在土地征用过程中，用地单位只需要向政府提出用地申请，而不需要与被征地人直接接触，由政府判断是否符合公共利益后，启动征收程序，市县政府既要向上级政府申请征地，还要具体负责补偿安置工作。这种重大改变真正体现了征用土地是一个国家行为，只有国家为了公共利益的需要，才可以对农民的土地进行征用。

但是，1998年的新法去掉了旧法中的一些保护被征地者的条款，增设了一些不利于被征地者的条款，使得征地制度发生了一些转折：

一是在征地范围上明确扩大了征地的合法范围，但没有对公共利益概念进行界定。而且放弃了公共利益的抽象内涵。一项建设是否出于公共利益本是可以讨论的，但经过1998年修法以后，明确了凡城市建设需要，占用农民集体土地的不用再判定该项建设是否为了公共利益就可以征地。

二是在征地的程序上不再与被征地方商定征地方案，签署征地协议。1998年的修法筛出了评议和协商的条款，征地面积，补偿安置方案等都由政府单方面确定，也不再与农民签协议。

三是在争议解决的机制上明确规定，征地补偿安置的争议不影响征地方案的实施。这意味着政府单方面确定征地方案后，不管被征地的农村集体经济组织和农民对征地补偿安置方案有没有意见、有什么意见，在争议解决之前就可以强制实施征地。

☞新《土地管理法》的修订与实施

这一次《土地管理法》的修订实施，应该说解决了上述问题。

进入新时代，随着工业化和城镇化进程的不断推进，现行的土地制度与社会主义市场经济体制不相适应的矛盾日益突出，主要体现在：一是土地征收制度不完善，因征地引发的社会矛盾积累较多。二是农村集体土地权益保障不充分。农村集体经营建设用地不能与国有建设用地同等落实、同权同价。三是宅基地的取得、使用和退出制度不完整，用益物权难以落实，土地增值收益分配机制不健全，兼顾国家、集体、个人之间的利益不够。因此，国家启动了本次《土地管理法》的修订，并于今年1月1日起实施。

新《土地管理法》的重点，是贯彻落实党中央、国务院最近几年来关于征地制度的一系列改革精神，在总结四点经验和多年来征地制度改革试点的基础上，在改革土地征地制度方面做了多项重大的改革突破。

一是首次对土地征收的公共利益范围进行了明确的界定，这是十分重要的一件事。《宪法》和《土地管理法》都规定，国家为了公共利益的需要可以对土地实施征收或者征用给予补偿。但原法没有对土地征收的公共利益范围进行界定，因为集体建设用地不能进入市场使用，土地征收成为各项建设使用土地的唯一渠道，导致征地规模的不断扩大。被征地农民的合法权益得不到有效保障，影响社会稳定。

二是明确征收补偿的基本原则是保障征地农民的生活水平不下降，长远生计有保障。原来的《土地管理法》按照被征收土地的原用途给予补偿，按照年产值倍数法确定土地补偿费和安置补助费，补偿标准偏低，补偿机制不健全。

第三，改革土地征收程序，将原来征地批准后公告改为征地批准前的公告。建立征地报批前的调查、评估、公告、听政、登记、协议制度，征地前先开展征收土地的现状调查，再进行社会稳定的风险评估，拟定征地补偿安置方案并公告。公告内容包括征收范围、土地现状、征收目的、补偿标准、安置方式和社会保障等，公告的时间不少于30天，倡导和谐征地。征地报批前，县级以上的地方政府必须与拟征收土地的所有权人、使用权人就补偿安置签订协议。

总的来说，新《土地管理法》集中体现了以习近平同志为核心的党中央改革土地制度、严格耕地保护的重大决策部署，始终把土地问题作为关系经济和社会发展布局，国家长治久安，中华民族永续发展的大事来抓。

这一轮修改破除了长期以来农村集体经营性建设用地不能与国有建设用地同权同价，同等入市的制度性障碍，改革完善了农村土地征收的制度，重新划分了中央和地方的土地审批权限，明确了国土空间规划的法律地位，加强了对耕地，特别是永久基本农田的保护，对我国土地管理制度乃至整个国民经济、社会发展产生重大影响。