土地要素市场化配置：一场不亚于80年代农村承包制的伟大改革-4

4、土地之重——解析土地要素市场化改革Q4

本节目为浦山讲坛第十六期，录制时间为2020年5月11日

主题：土地之重——解析土地要素市场化改革

嘉宾：中国金融四十人论坛（CF40）学术顾问、中国国际经济交流中心副理事长黄奇帆

Q4

与土地市场化改革密切相关的户籍制度改革也在加快推进。户籍制度的放开会对未来的城镇化发展起到多大的作用？未来户籍制度会完全放开吗？

黄奇帆：这是个非常重要的问题，户籍制度改革对我们国家的经济发展、社会发展会有重大意义。我们现行的户籍制度是一项基本的国家行政制度，是国家依法收集、确认、登记公民出生、死亡、亲属关系、法定地址等公民人口基本信息的法律制度。以保障公民在就业、教育、社会福利等方面的权益，采用以个人为本位的人口管理的一种方式。

【视频】黄奇帆：户籍制度改革是必的趋势。但短期内还不宜完全放开

这种方式目前给我们带来的一些问题是什么呢？

☞我国户籍制度对新型城镇化的制约

我国现在的户籍制度带有计划经济体制的深刻烙印，而在人口大量流动时代已经成为经济社会发展的束缚，严重制约新型城镇化发展，突出表现在三个方面：

一是限制劳动力合理的流动。二是影响进城农民的生活质量。受户籍制度影响，农村人口进入城市就业和生活，却无法分享与城市居民同等的权利和利益，不仅收入少、经济地位低而且面临各种社会保障的缺失，严重影响了城镇化的进程和质量。第三是人户分离引起诸多社会问题。政府提供的公共服务社会保障因为以户籍所在地为基础，而产生的居民与政府的矛盾激化问题屡见不鲜。

☞新型城镇化背景下的户籍制度改革具有重大意义

这次中央决定，要推动新型城镇化户籍制度的改革，这是“十八大”确定的一项重大国家战略。城市化的过程不仅仅是城市居民改善自己生活的过程，本质上是农民融入城市的过程，是农民转变为市民的过程。最重要的是，使得农村进入城市的2.6亿农民工能够改善福利，让他们扎根城市，是社会公平公正的体现，能够达到扩大消费，带动农民增加收入，降低社会管理成本等多重功效。不仅如此，农民工户籍制度的改革，还会带来的稳定劳动力，还能推迟我国刘易斯拐点的出现，大大增加城市化过程中的人口红利等等。

这里要做一个解释。一位农民工从18岁出来打工，干到45岁以后，城市的企业一般就不再雇佣他了，他可能在四十五六岁的时候就回农村了。一位正常的城市工人则可以干到60岁，而农民工就少了十四五年在城市工作的时间，人生的工龄少了三分之一。另一方面，农民工每年1月初可能就要探亲回家，形成了农民工回城的现象。中国每到春节有近两亿农民工回乡，到了2月、3月又从农村返回城里，这就有了中国农民工几十年来每年有两个月回乡返城的状态。这个状态使得一年中农民工稳定的工作时间只有10个月，少了两个月也就是六分之一。我们可以想象，一生少了三分之一，一年少了六分之一，实际上就使得农民工实际有效的工龄少了二分之一。也就是说，农民工的劳动力红利只有城市劳动力的一半。这也就是为什么中国城市化率刚到60%就出现了刘易斯拐点，出现了人口红利的短缺、退出。

如果农民工转化为城市居民，这2亿多农民工就相当于延长了一倍的工龄。按3亿人的话，就相当于多出来1.5亿人的劳动力。这就能够大大缓解中国人口红利短缺淡出的状况，中国的刘易斯拐点就会在城市化率到70%甚至75%以后才开始出现。所以从这个意义上讲，农民工户籍制度改革，实际上是很重要的推动社会生产力的一个举措，是延长中国劳动力红利的一个举措，同时也是改善农民工在城市中的权利和地位的一种举措。

☞户籍制度改革的政策沿革与举措

2014年，国务院提出要进一步调整户口迁移政策，统一城乡户口登记制度，到2020年努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。2019年，中办国办印发的《关于促进劳动力和人才社会性流动体制机制改革的意见》，要求全面取消城区常住人口300万以下的城市落户限制，全面放宽城区常住人口300万到500万的大城市落户条件，完善城区常住人口500万以上的超大特大城市积分落户政策。2020年，中共中央、国务院发布的《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》进一步指出，推动超大特大城市调整完善积分落户政策，探索推动在长三角、珠三角等城市群率先实现户籍准入年限同城化累计互认。

可以看出，我国的户籍制度在逐步放宽，当前大城市落户条件已全面放开。全面放开大城市落户限制，意味着劳动力可以自由流动，不再受到户籍门槛的严格约束，也不再受到社保、医保等属地化福利的掣肘，这无疑将会加剧城市之间的人口流动。

☞户籍制度改革的几点建议

这两年，中国经济基本面有两个重大变化：一是经济转型升级的迫切性日益严峻，高新产业以及支撑这些产业的人才储备显得至关重要。二是人口生育的形势、劳动力人口的形势、老龄化的形势均遭遇前所未有的拐点之变。在这种背景下，谁能拥有更多高素质人才，谁能吸引更多年轻劳动力，谁就拥有更加美好的未来。这正是各地抢人大战爆发的背景所在，也是深圳、武汉、沈阳等地出台人才落户政策的原因所在。户籍放开已是大势所趋，城市吸引力提升也是必然。

从当前城市情况来说，不同等级城市由于就业吸纳能力、公共服务水平等存在差异，对非户籍人口的吸引力也会有高有低。随着人口城镇化率不断的提高，三四线城市现有的公共服务资源会受到一定的冲击，不仅是数量也包括质量。因此，在推进户籍制度改革的时候，要把握好几个方面。

第一，应注意把握户籍制度改革的五项原则：

一是明确对象。应该是以在城镇稳定就业并有固定场所居住的农民工为主。也就是说不要把没有工作的流动人口过分地吸引为户籍落户对象。

二是保障到位。农民工转户以后，应该有就业、养老、医疗、教育、住房五个方面、“五件衣服”一步到位，享受城市居民的同等待遇。现在事实上是有区别的。比如医疗保险，城市居民企业缴交1000多元一个月，农村的农民工可能只缴交了三四百元。养老保险也有这样的差异。农民工子女读书跟城市居民子女读书保障也有所不同。

三是农村权益自主处置。农民工转户以后在城市立足未稳，从保护其权益出发应尊重其意愿，允许其保留农村的承包地、宅基地和林地，也就是农村的“三块地”，是他的资源、有价的财产，在这个意义上，尽管资源是集体所有权，但是使用权归农户，农户哪怕进城了，这三块资源应该允许他自愿保留，这是一个很重要的制度设计，在制度设计上要提供保留、流转、退出等多种选择，以公平的方式来进行市场化的选择。

四是合理分布。通过科学设置落户的条件，引导转户的居民、农民工在大城市、中等城市和小城市按4:3:3的比例梯次分布，既避免人口过度向大城市集中，也防止小城镇就业和社会管理不堪重负。“4:3:3”就是说，差不多有2亿多的农民工要落户，其中40%可以在五百万人口以上的大城市落户，30%在中等城市落户，还有30%在小城市、区县城里落户。这样合理梯次的分布，使得各方面相对均衡。

五是建立政府、企业、社会长周期共担的成本机制。大家经常有一种恐惧心理，认为一个农民工在城里落户，平均要消耗十万元以上的成本。这个账十几年前就这么说，现在也是这么说，这个账大体算的是对的。按这笔账来算，两亿多农民工差不多会消耗30万亿元的落户成本。许多城市管理者一听到30万亿，就吓得不敢落实农民工的户籍制度改革，其实这属于杞人忧天，没有真正算过账——

首先，农民工这个十几万成本，并不是完全由政府来承担的。里边有40%的成本是由招聘农民工的企业来承担，比如养老、医疗或者其它的一些负担。还有30%是农民工家庭自己承担，过去十几年在城里的这些农民工都是自己在承担。还有30%是政府必须承担，比如一些基础设施、公共设施的建设、配套。但实际上，农民工哪怕不落户，只要他们在城里活动，那么这些公共设施、基础设施，政府就已经在承担了。

所以，这个承担的比例是可以按照“4:3:3”客观地分解的。

其次，这种“4:3:3”的任务并不是一年完成的，农民工在这里工作十几年、二十年、三十年，这个任务至少可以分解到15年以上。也就是说这30万亿是15年来承担，一年承担2万亿，这2万亿再按照“4:3:3”的比例来分摊，各个方面是完全可以承受的。

第二，科学规划建设城市群，培育城镇体系。城市群是人口大国城镇化的主要空间载体，北美、大西洋沿岸的城市群，五大湖的城市群，日本太平洋沿岸的城市群，都是这些国家经济社会发展的火车头。我国过去30多年的高速发展，也得益于长三角、珠三角、京津冀几大城市群的带动。最近讨论的长江经济带，从规划角度讲，也有一个依托长江黄金水道，构建大都市连绵带的问题。

考察这些城市群或者大都市连绵带，一般有四个基本特征：

一是城镇化水平较高,城镇化率都在70%以上。第二，大中小城市规模协调，相邻等级的城市人口比例大多在1:5以内。也就是说，如果大城市有1000万人口，那么第二层级的城市可能是500万或者200、300万，也就是1:3、1:4，不会出现一个大城市1000万人，相邻的第二层级城市却只有100万或者50万。这个道理就像一个大齿轮无法和一个极小的齿轮啮合，大齿轮、中齿轮、小齿轮是一个组合，现在城市群都有这样一种合理的配置组合。第三，是以交通为重点的基础设施网络完善。各城市之间的交通便捷，信息畅通。第四，城市功能布局合理，分工明确，产业优势互补。

我们推进城镇化应当以构建城市群为目标。积极培育包括特大城市、大城市、中小城市的城镇体系，促进城市之间基础设施互联互通，产业功能互补。

最后，从长远来看，户籍制度放开已经成了必然的趋势。但是短期内还不应该完全放开，应有一个循序渐进的过程。北京、上海等人口已经超过2500万的超大城市，暂时更不宜完全放开。